2026年6月5日，国家发展改革委、国家能源局编制印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部令第42号，以下简称“42号令”），并于2026年8月1日起施行。42号令完善了可再生能源消费与消纳责任体系，推动政策体系从保障可再生能源消纳进一步延伸至引导终端消费，强化了消费侧主体在能源转型中的支撑作用。
近年来，我国持续完善构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系，并在“十五五”时期全面实施碳双控制度，通过优化能源消费结构、提升能源利用效率和扩大非化石能源利用水平等方式，推动经济社会发展全面绿色转型。在此背景下，进一步完善可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重，是落实碳排放双控要求、推动能源领域绿色低碳转型的重要举措，也是支撑我国2030年非化石能源消费占比达到25%目标的重要手段。
来源：微信公众号“电联新媒”
作者：北京电链科技有限公司、清华天工智库中心 郑颖 清华天工智库中心 耿杉姗
落实《能源法》要求
建立可再生能源消费责任体系
2019年，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号，以下简称“807号文”），开始对省级行政区域实施可再生能源电力消纳责任权重考核。
2024年，《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）出台，从法律层面提出建立可再生能源在能源消费中的最低比重目标制度，完善可再生能源电力消纳保障机制等条款，推动提升可再生能源消费水平和消纳能力，明确我国可再生能源开发利用制度体系将在保障供给和促进消纳的基础上，进一步向终端消费侧延伸。
此次42 号令的发布实施，既是对 807 号文的系统性升级，也是落实《能源法》法定要求的关键制度举措。文件进一步细化可再生能源消费与消纳责任体系，为“十五五”时期能源清洁、低碳、安全、高效转型提供坚实制度保障。
发布单位方面，42号令由国家发展改革委、国家能源局牵头编制，并联合工信部、住建部和交通运输部共同发布。这标志着，促进可再生能源消费和消纳工作，将在能源主管部门牵头推进的基础上，进一步与工业、建筑、交通等重点用能领域绿色低碳发展相衔接，推动形成能源主管部门与重点用能行业协同推进可再生能源消费的工作机制。
从考核指标看，42 号令设置两大考核维度：一是面向重点用能行业的可再生能源消费最低比重目标；二是面向省级行政区域的可再生能源电力消纳责任权重。其中，可再生能源消费最低比重目标包含电力、非电两类指标，非电消费最低比重目标首次纳入考核体系，将有力推动可再生能源供热（制冷）、制氢氨醇、生物燃料等非电利用场景规模化落地。省级层面延续 807 号文框架，继续执行可再生能源电力总量消纳责任权重、非水电可再生能源消纳责任权重两项指标。
从核算规则看，42 号令区分不同考核对象设计差异化核算路径。对于电力消费最低比重目标，以考核年生产电量对应的可再生能源绿色电力证书作为基本凭证进行核算，具体按国家非化石能源电力消费核算有关规定执行；对于非电消费最低比重则主要根据消费可再生能源热量进行核算。而省级消纳责任权重方面，主要依据实际消纳可再生能源电量进行核算，未完成目标的地区，可在指标公布三个月内通过绿证交易补充完成。
奖惩机制方面，《能源法》为42号令的奖惩机制提供了法律基础和依据。奖励方面，对于完成目标情况突出的重点用能行业相关企业、省（自治区、直辖市），由国务院能源主管部门会同有关部门进行通报表扬，优先给予相关政策支持。在惩罚方面，对于逾期未完成目标的企业和地区，42号令明确了约谈、通报、纳入信用记录等约束措施。
整体来看，42号令明确了考核指标设计、消费核算、奖惩制度等具体要求，建立了“消费侧最低比重目标约束+省级行政区域消纳责任承担”的双责任体系，形成了清晰有力的可再生能源消费和消纳促进机制，将为推动我国实现“双碳”目标，促进能源绿色低碳、安全高效转型提供重要制度支撑。
从“保供给”到“稳需求”
强化消费侧支撑作用
在我国可再生能源规模化发展的起步期，政策与市场主要聚焦于提升供给能力与保障消纳，通过加快项目建设、完善电网基础设施、推动技术迭代以及健全价格机制等手段，极大地促进了可再生能源的开发利用。然而在这一时期，政策发力点多集中于能源生产和运输端，终端消费侧参与并支撑可再生能源发展的重要性尚未得到充分体现。
随着“双碳”目标的提出，以及能源安全与绿色低碳转型需求的不断提升，我国可再生能源发展进入了快速推进阶段。政策体系建设的重心，正从扩大供给、保障消纳，转向供给侧发展与消费侧转型协同发力，并培育稳定的终端消费需求。
从电力领域来看，可再生能源电力实现装机规模和发电规模双突破。2025年，我国风电、光伏发电装机历史性超过火电装机；截至2026年6月底，全国可再生能源装机达到24.55亿千瓦，占全国总装机约60.7%。2026年上半年，全国可再生能源发电量近2万亿千瓦时，占全部发电量的41.2%，占比首次超过四成。同时，风电、光伏等可再生能源发电具有间歇性、波动性和随机性等特点，其快速发展也对电力系统消纳能力、市场价格机制完善以及用户侧参与能力提出了新的要求。
从非电领域来看，可再生能源非电利用是扩大可再生能源消费规模，推动工业、交通和建筑等领域绿色转型的重要手段。近年来，绿色氢氨醇、地热利用、生物燃料等可再生能源非电利用形式快速发展，逐步具备规模化应用基础。但由于绿色价值传导机制尚未完全建立、成本竞争力仍需提升等因素影响，可再生能源非电利用的规模化推广仍面临一定挑战，终端消费侧需求和意愿仍需进一步增强。
在《能源法》及42号令发布生效前，部分企业基于绿色低碳发展需求、供应链要求以及国际市场竞争压力，已开始主动制定可再生能源消费和减排目标，并通过绿证绿电交易、绿电直连、可持续燃料替代等方式开展实践。企业的自愿消费行为对于推动可再生能源消费发展发挥了积极作用，也形成了一定市场需求。
但从国家绿色发展和能源转型目标来看，仅依靠企业自发行动仍存在一定局限：一方面，企业自愿目标主要基于自身经营需求制定，难以形成与可再生能源发展规模相匹配的稳定、持续和可预测的消费需求；另一方面，企业自愿行动更多服务于自身绿色低碳发展目标，与国家“双碳”目标、非化石能源消费比例提升等宏观能源转型目标之间缺少直接的制度衔接。因此，需要通过政策建立消费侧责任机制，将终端用户可再生能源消费行为纳入国家绿色发展和能源转型制度体系，形成目标一致、规模可预期的稳定消费需求。
在此背景下，42号令细化了可再生能源消费最低比重目标的实施机制，这并非简单对一项考核指标的细节进行明确，而是推动消费侧由能源转型的自愿参与者进一步转变为责任承担者，并释放出强化消费侧支撑作用的重要信号：
一是建立消费侧参与能源转型的制度基础，形成稳定可预期的可再生能源消费需求。
将重点用能行业纳入可再生能源消费责任体系，通过设定电力与非电消费的最低比重目标，推动企业可再生能源消费由市场自主选择转变为能源转型责任，引导更多终端主体参与支持可再生能源发展。同时，明确了可再生能源电力自发自用、绿电直连、绿证绿电交易、可再生能源供暖（制冷）、制氢氨醇综合利用以及生物质能非电利用等多种履约方式。这不仅增强了市场对可再生能源消费的预期，也为项目的投资建设和长期运营提供了稳定的市场环境，从而推动形成“生产侧扩大供给、消费侧创造需求”的协同发展机制。
二是促进环境价值实现，为可再生能源发展提供收益补充。
可再生能源发展不仅需要技术进步和装机增长，也需要建立能够体现环境价值的市场机制。绿证作为我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是连接生产侧和消费侧的重要市场化工具。42号令明确以绿证作为可再生能源电力消费最低比重目标核算凭证，将进一步推动终端用户参与绿证消费。随着绿证需求扩大，其代表的可再生能源环境属性价格也会随之提升，从而为可再生能源发电项目提供更优的收益补充，保障其持续建设与运营，促进可再生能源产业健康发展。
三是完善可再生能源消费规则体系，为国内市场规范发展和国际规则衔接提供制度基础。
企业在实际消费可再生能源时，常常面临如何界定有效方式、如何准确核算、如何证明消费与生产关联性等难题。此前，在缺少统一消费责任制度和核算规则的情况下，各参与方对于如何准确识别和认定可再生能源消费成果尚未形成完全统一认识。《能源法》与42号令的实施，不仅为国内可再生能源消费市场规范发展奠定了法律基础、明确了实施路径，更有助于提升我国可再生能源消费成果在国际社会的认可度与应用价值。
企业开展工作建议
一是持续关注后续实施细节。针对42号令确立的可再生能源消费最低比重目标，由于当前具体实施范围、行业覆盖以及消费目标等细则尚未完全明确，同时不同政策指标在核算口径、责任主体和履约方式等方面存在差异，企业仍需持续关注42号令及相关配套文件的后续发布，准确理解政策要求及其衔接关系。在此基础上，企业应结合自身能源消费特点、政策履约要求和绿色发展战略，提前开展路径规划，合理安排可再生能源消费方案，确保满足未来履约要求。
二是优化可再生能源消费路径选择。随着可再生能源消费责任体系逐步完善，企业开展可再生能源消费不仅是落实国内政策要求的重要方式，也将成为提升国际市场竞争力、推动供应链绿色转型的重要支撑。由于不同企业在行业属性、能源消费结构、生产布局以及面向市场的绿色要求等方面存在差异，其适用的可再生能源消费路径也不尽相同。对于以满足国内政策要求为主要目标的电力消费企业，可结合自身实际情况选择自发自用、绿证绿电交易、绿电直连等方式；对于具有国际供应链管理需求或面临海外绿色规则要求的企业，可以关注长期购电协议、精细化电力匹配等要求。对于非电能源消费领域，企业还需关注国际市场对可持续燃料制备要求及相关认证体系的发展趋势，提前布局相关能源替代路径。
三是关注市场供需及价格变化。随着企业可再生能源消费需求增加，绿电交易、绿证交易以及长期采购协议等市场化机制的重要性也将进一步提升。因此，建议企业结合自身能源消费规模、未来履约需求以及绿色低碳发展目标，提前开展可再生能源消费需求分析，合理制定的可再生能源采购计划，主动对接售电公司、能源生产企业等市场主体，探索签订长期采购协议，锁定稳定的可再生能源消费来源。同时，随着42号令实施以及更多行业主体逐步纳入可再生能源消费目标管理范围，市场对绿证的需求预计将进一步提升，企业可关注国家能源局发布的绿证价格指数以及市场供需变化情况，及时了解绿证价格变动趋势，为后续采购决策和成本优化提供参考。
四是强化数据管理能力。42号令建立了较为明确的履约约束机制，对于未按要求完成可再生能源消费目标的企业，将面临限期补充完成、约谈、通报以及纳入信用记录等相关措施。建议企业将可再生能源消费目标纳入内部合规管理体系，明确相关责任部门和管理流程。关注可再生能源消费方式，也需要具备对自身能源消费情况进行统计、核算和管理的能力，建议企业提前梳理自身能源消费结构，完善能源数据采集、统计和管理机制，建立与可再生能源消费核算要求相衔接的数据管理体系，为未来目标考核、履约管理以及绿色低碳发展需求做好准备，避免因数据管理不足、采购安排滞后或政策理解偏差导致合规风险。
总体来看，42号令落实《能源法》关于建立可再生能源最低消费制度的要求，是我国可再生能源发展机制由过去侧重扩大供给和保障消纳，进一步向促进消费、扩大需求转变的重要体现，为实现非化石能源消费目标、推动能源绿色低碳转型提供了重要制度支撑，也为我国参与国际绿色低碳规则衔接、提升能源政策影响力提供了制度基础。
